Activos rusos: el Tribunal General delimita el control judicial sobre las decisiones de la PESC
Redacción
La Gran Sala del Tribunal General de la Unión Europea delimitó el 9 de septiembre de 2026 uno de los ámbitos más sensibles de la tutela jurisdiccional dentro del ordenamiento europeo: el alcance del control judicial sobre los actos adoptados en materia de Política Exterior y de Seguridad Común (PESC).
En su sentencia de 9 de septiembre de 2026, Hungary v Council and European Peace Facility, asunto T-457/24, ECLI:EU:T:2026:533, el Tribunal desestimó el recurso promovido por Hungría contra una decisión del Comité del Fondo Europeo de Apoyo a la Paz relativa a la primera entrega de beneficios netos derivados de los ingresos extraordinarios generados por activos soberanos rusos inmovilizados.
La controversia posee una importancia que trasciende el régimen de sanciones contra Rusia y la asistencia europea a Ucrania. La cuestión central no consistía en determinar si la utilización de esos recursos era materialmente conforme con el Derecho de la Unión, sino en establecer si los órganos jurisdiccionales europeos tenían competencia para efectuar ese control de legalidad.
La respuesta de la Gran Sala fue negativa.
Los beneficios extraordinarios generados por los activos rusos inmovilizados
El litigio se inscribe en las medidas adoptadas por la Unión Europea tras la invasión rusa de Ucrania y, específicamente, en el régimen aplicable a los beneficios extraordinarios generados como consecuencia de la inmovilización de activos soberanos rusos.
La precisión es jurídicamente relevante: la controversia no versa sobre la utilización del capital de los activos soberanos rusos inmovilizados, sino sobre los beneficios netos derivados de los ingresos extraordinarios acumulados por los depositarios centrales de valores como consecuencia de aquella inmovilización.
El Consejo de la Unión Europea acordó en mayo de 2024 utilizar esos beneficios netos extraordinarios para apoyar la defensa y reconstrucción de Ucrania, dentro de un régimen que inicialmente preveía destinar el 90 % de las cantidades al Fondo Europeo de Apoyo a la Paz y el 10 % restante a programas financiados con cargo al presupuesto de la Unión.
El Fondo Europeo de Apoyo a la Paz (FEAP) había sido establecido mediante la Decisión (PESC) 2021/509 del Consejo como instrumento extrapresupuestario destinado a financiar determinadas acciones de la Unión desarrolladas en el ámbito de la PESC con implicaciones militares o de defensa.
Su Comité está integrado por representantes de los Estados miembros.
Dos decisiones del Consejo y una abstención constructiva
El 21 de mayo de 2024, el Consejo adoptó las Decisiones 2024/1470 y 2024/1471, que articularon jurídicamente el mecanismo relativo a estos beneficios extraordinarios y su utilización.
Según explica el comunicado oficial 123/26 del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Hungría votó favorablemente la primera decisión, pero recurrió a la denominada abstención constructiva respecto de la segunda.
La institución, contemplada en el artículo 31.1 del Tratado de la Unión Europea, permite que un Estado miembro acompañe su abstención de una declaración formal sin impedir necesariamente que los demás Estados adopten la decisión.
El mecanismo refleja una característica singular de la PESC: permitir que la Unión avance en determinadas materias especialmente sensibles aun cuando uno o varios Estados miembros no deseen quedar vinculados políticamente en los mismos términos que los restantes.
Esa abstención constructiva acabaría situándose en el centro del litigio.
Hungría queda excluida de la votación
El 21 de junio de 2024, el Comité del Fondo Europeo de Apoyo a la Paz adoptó mediante procedimiento escrito una decisión destinada a asignar la primera entrega de aquellos beneficios extraordinarios al apoyo de las Fuerzas Armadas ucranianas.
El Comité consideró que Hungría no tenía derecho a participar en la votación, debido a la abstención constructiva que había formulado anteriormente respecto de la decisión del Consejo relativa a la asignación de los recursos.
Budapest impugnó esa determinación ante el Tribunal General.
Hungría solicitó concretamente la anulación de la decisión del Comité del FEAP de 21 de junio de 2024 y la anulación parcial de las actas de 25 de junio de 2024 que documentaban su adopción, según consta tanto en la sentencia T-457/24 como en la publicación del recurso en el Diario Oficial de la Unión Europea.
La cuestión procesal adquiría así una dimensión constitucional dentro del ordenamiento de la Unión: un Estado miembro sostenía que había sido privado indebidamente de su derecho a participar en la adopción de una decisión.
Igualdad de los Estados miembros y funcionamiento democrático
Hungría alegó, entre otros motivos, la infracción del artículo 31.1 TUE, así como de las disposiciones de la Decisión 2021/509 que regulan el funcionamiento del FEAP.
Su argumentación invocaba asimismo principios y valores relacionados con el Estado de Derecho, la igualdad de los Estados miembros y el funcionamiento democrático de la Unión.
La controversia planteaba, por ello, una distinción jurídicamente relevante.
Una cosa era solicitar al Tribunal que revisara las decisiones políticas de la Unión sobre el destino de los fondos destinados a la asistencia militar a Ucrania; otra, aparentemente distinta, consistía en pedirle que comprobara si el procedimiento de adopción del acto había respetado las reglas jurídicas aplicables.
Precisamente esa segunda posibilidad se convertiría en uno de los puntos centrales de la sentencia.
La regla general: jurisdicción restringida en materia PESC
El punto de partida de la Gran Sala reside en la posición singular que ocupa la Política Exterior y de Seguridad Común dentro del sistema jurisdiccional europeo.
El artículo 24.1 TUE y el artículo 275 TFUE establecen, como regla general, que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea carece de competencia respecto de las disposiciones relativas a la PESC y de los actos adoptados sobre su base.
La exclusión no es absoluta.
Los Tratados preservan, entre otras, dos vías de control jurisdiccional particularmente importantes: la supervisión del respeto del artículo 40 TUE, destinado a preservar las fronteras competenciales entre la PESC y las restantes políticas de la Unión, y los recursos contra determinadas decisiones PESC que establezcan medidas restrictivas contra personas físicas o jurídicas.
El Tribunal examinó si el litigio promovido por Hungría podía subsumirse en alguna de las excepciones que permiten superar la exclusión jurisdiccional.
Concluyó que ninguna resultaba aplicable.
El FEAP posee capacidad jurídica propia
Antes de alcanzar esa conclusión, la Gran Sala tuvo que resolver una cuestión procesal adicional sobre la naturaleza del Fondo Europeo de Apoyo a la Paz.
Hungría había dirigido su recurso contra el FEAP y, subsidiariamente, contra el Consejo.
El Tribunal determinó que el Fondo Europeo de Apoyo a la Paz posee capacidad jurídica propia. En consecuencia, un acto de su Comité no podía ser simplemente atribuido al Consejo.
La cuestión resultaba relevante para determinar qué órgano jurisdiccional debía conocer inicialmente de la acción.
Sin embargo, la aptitud procesal para identificar correctamente al autor del acto y al órgano encargado de examinar la demanda no resolvía la cuestión posterior y decisiva: si existía competencia material para controlar judicialmente la legalidad del acto impugnado.
Una decisión política y estratégica de la PESC
Para responder, el Tribunal examinó la naturaleza de la decisión adoptada por el Comité del FEAP.
La medida determinaba la distribución de fondos destinados a financiar la adquisición de equipamiento de naturaleza militar para las Fuerzas Armadas ucranianas y seleccionaba la medida de asistencia concreta a la que debían asignarse esos recursos.
El contexto material incluía, entre otros elementos, financiación relacionada con municiones, sistemas de artillería, misiles, sistemas de defensa aérea y equipamiento procedente de la industria de defensa ucraniana, según recoge la propia sentencia.
Para la Gran Sala, esas determinaciones implicaban opciones políticas o estratégicas propias de la conducción de la PESC.
No se trataba, por tanto, de una operación administrativa o financiera autónoma susceptible de separarse de las decisiones de política exterior y seguridad que le servían de fundamento.
Esa conexión directa con la definición y ejecución de la PESC condujo al Tribunal a declarar que los órganos jurisdiccionales de la Unión carecían de competencia para controlar la legalidad del acto.
La exclusión alcanza incluso a la legalidad externa
Aquí se encuentra probablemente la ratio decidendi de mayor trascendencia doctrinal del pronunciamiento.
Hungría argumentaba que su recurso tenía esencialmente carácter procedimental: no pretendía que el Tribunal sustituyera al Consejo o al FEAP en una apreciación estratégica sobre la ayuda militar a Ucrania, sino que comprobara si se habían respetado las reglas jurídicas aplicables a la votación.
La Gran Sala rechazó que esa caracterización fuese suficiente para abrir la vía jurisdiccional.
En los apartados 73 a 76 de la sentencia T-457/24, el Tribunal concluye que la exclusión de su competencia puede alcanzar también a la legalidad externa de actos directamente relacionados con la conducción, definición o ejecución de la PESC.
La consecuencia es significativa.
La inmunidad jurisdiccional derivada de la estructura de los Tratados no queda necesariamente circunscrita al contenido sustantivo de una decisión política o estratégica. En determinadas circunstancias puede impedir asimismo que el juez europeo examine si el procedimiento mediante el cual se adoptó esa decisión respetó las reglas jurídicas invocadas por el demandante.
En este caso, la naturaleza procedimental de las alegaciones húngaras no bastó para separar el litigio del ámbito material de la PESC.
La sentencia no valida la exclusión de Hungría
La distinción entre incompetencia jurisdiccional y desestimación sobre el fondo resulta indispensable para interpretar correctamente el pronunciamiento.
El Tribunal General no declaró que excluir a Hungría de la votación hubiese sido jurídicamente correcto.
Tampoco resolvió que las consecuencias atribuidas a su abstención constructiva fueran necesariamente las únicas compatibles con el artículo 31.1 TUE.
No determinó sobre el fondo si se habían vulnerado los principios de igualdad entre Estados miembros, Estado de Derecho o funcionamiento democrático invocados por Budapest.
Y tampoco declaró, mediante este pronunciamiento, que el destino militar de los beneficios netos extraordinarios generados por los activos soberanos rusos inmovilizados fuera materialmente conforme con el Derecho de la Unión.
El Tribunal resolvió una cuestión lógicamente anterior: carecía de competencia para efectuar ese examen.
Por ello, presentar la sentencia como una simple “validación judicial” de la utilización de esos recursos atribuiría al órgano jurisdiccional una conclusión que no adoptó.
La abstención constructiva queda sin una respuesta jurisdiccional de fondo
El pronunciamiento deja asimismo abierta una cuestión relevante sobre el alcance de la abstención constructiva.
La utilización de este mecanismo permitió a Hungría no impedir la adopción de una decisión PESC respecto de la cual no deseaba participar en los mismos términos que los demás Estados miembros.
Posteriormente, aquella abstención fue utilizada como fundamento para excluirla de la votación sobre la asignación concreta de los recursos.
Hungría pretendía precisamente que el Tribunal determinase si esa consecuencia jurídica era compatible con el Derecho de la Unión.
La declaración de falta de competencia significa que la Gran Sala no resolvió materialmente esa cuestión interpretativa.
El caso ilustra así una peculiaridad estructural de la PESC: pueden surgir controversias genuinamente jurídicas entre Estados miembros y órganos de la Unión respecto de las cuales los Tratados mantienen un espacio de control jurisdiccional sustancialmente restringido.
Un límite estructural a la tutela judicial en la Unión
Desde la perspectiva del Derecho institucional europeo, la sentencia muestra la tensión existente entre dos características del ordenamiento de la Unión.
Por una parte, la integración europea se encuentra profundamente juridificada y el Tribunal de Justicia desempeña una función esencial en el control de legalidad de la actuación institucional.
Por otra, los Estados miembros conservaron para la PESC un régimen singular en el que determinadas decisiones políticas y estratégicas quedan sustraídas del sistema ordinario de revisión jurisdiccional.
El asunto T-457/24 lleva esa tensión a un terreno especialmente sensible porque la alegación de Hungría no cuestionaba únicamente la oportunidad política de proporcionar asistencia militar a Ucrania.
Un Estado miembro sostenía que había sido privado indebidamente de su derecho a participar en una votación.
La respuesta de la Gran Sala no consistió en declarar infundada esa pretensión, sino en determinar que el sistema jurisdiccional establecido por los Tratados no le atribuía competencia para resolverla.
Un eventual recurso queda limitado a cuestiones de Derecho
La sentencia del Tribunal General todavía puede ser objeto de recurso.
Como precisa el comunicado oficial del TJUE sobre Hungary v Council and European Peace Facility, contra las decisiones del Tribunal General puede interponerse recurso ante el Tribunal de Justicia limitado a cuestiones de Derecho, dentro del plazo de dos meses y diez días desde la notificación de la sentencia.
Un eventual recurso podría, por ello, trasladar al Tribunal de Justicia la discusión acerca del alcance de las restricciones jurisdiccionales en materia PESC.
Mientras tanto, la sentencia T-457/24 deja una conclusión de considerable importancia para el Derecho de la Unión: cuando un acto está directamente relacionado con opciones políticas o estratégicas propias de la PESC, la exclusión del control jurisdiccional puede alcanzar no solamente su contenido material, sino también el examen de su legalidad externa.
Hungary v Council and European Peace Facility no constituye, por tanto, una sentencia sobre la licitud material de utilizar los beneficios extraordinarios generados por activos rusos inmovilizados para proporcionar asistencia militar a Ucrania.
Es, en un sentido jurídicamente más profundo, una sentencia sobre los límites que los Tratados imponen al juez europeo para controlar la legalidad de determinadas decisiones adoptadas en el ámbito de la política exterior y de seguridad.