El Constitucional suspende la ley de Madrid que amplía el ejercicio de la acción popular

El Tribunal Constitucional de España acordó el 9 de septiembre de 2026 admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el presidente del Gobierno contra la Ley 1/2026, de 15 de abril, de la Comunidad de Madrid, que amplía los supuestos en los que la Administración autonómica puede ejercer la acción popular.

El Pleno acordó asimismo suspender la vigencia y aplicación de los preceptos impugnados después de que el presidente del Gobierno invocara el artículo 161.2 de la Constitución. Para las partes del proceso, la suspensión produce efectos desde el 16 de julio de 2026, fecha de interposición del recurso; frente a terceros, desde su publicación oficial.

La decisión no significa que el Tribunal Constitucional haya declarado inconstitucional la norma madrileña ni anticipa el resultado del procedimiento. La admisión a trámite abre el control de constitucionalidad, mientras que la suspensión deriva del mecanismo constitucional invocado por el Gobierno.

Tres nuevos ámbitos para ejercer la acción popular

La Ley 1/2026 completa habilita a la Comunidad de Madrid para ejercer la acción popular en tres ámbitos concretos.

El primero comprende procesos penales por delitos de incendio y contra los recursos naturales y el medio ambiente que tengan impacto en el territorio madrileño y revistan especial gravedad. Para ello, la ley añadió el artículo 35 bis a la Ley Forestal y de Protección de la Naturaleza de la Comunidad de Madrid.

El segundo permite la personación en procesos por desórdenes públicos de especial gravedad que hayan dificultado o impedido gravemente la celebración de espectáculos públicos o actividades recreativas, mediante la incorporación de un nuevo artículo 29 bis a la legislación autonómica correspondiente.

El tercero se refiere a los delitos de especial gravedad contra el patrimonio histórico de interés para la Comunidad de Madrid, mediante la introducción del artículo 38 bis en la Ley 8/2023 de Patrimonio Cultural.

La norma fue publicada en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid el 17 de abril de 2026 y entró en vigor al día siguiente, el 18 de abril. Posteriormente apareció en el BOE del 11 de mayo.

Una figura reconocida por la Constitución

La controversia afecta a una institución singular del sistema procesal español.

El artículo 125 de la Constitución Española dispone que los ciudadanos pueden ejercer la acción popular “en la forma y con respecto a aquellos procesos penales que la ley determine”.

La acción popular permite participar como acusación en determinados procesos penales sin que quien la ejerce tenga necesariamente que ser la víctima o el perjudicado directo del delito.

La cuestión adquiere una dimensión distinta cuando quien pretende ejercerla es una Administración pública.

El propio preámbulo de la Ley 1/2026 sostiene que las personas jurídico-públicas solo pueden ejercer esa acción cuando exista una habilitación legal específica. Para fundamentarlo, cita expresamente la STS 508/2015, de 27 de julio, y la STC 311/2006, de 23 de octubre.

Antes de esta ampliación, la legislación madrileña ya autorizaba a la Comunidad a ejercer la acción popular en materias de violencia de género y de protección, reconocimiento y memoria de las víctimas del terrorismo.

El núcleo del recurso: quién puede legislar sobre el proceso penal

El problema constitucional central se encuentra en el artículo 149.1.6ª de la Constitución.

Ese precepto atribuye al Estado competencia exclusiva sobre la legislación procesal, aunque introduce una excepción para las “necesarias especialidades” que se deriven de las particularidades del Derecho sustantivo de las comunidades autónomas.

Según la información difundida tras la admisión del recurso, la impugnación del presidente del Gobierno sostiene que la norma madrileña podría vulnerar esa competencia estatal exclusiva en materia procesal.

El litigio no consiste, por tanto, únicamente en determinar si la protección del medio ambiente, de los espectáculos públicos o del patrimonio cultural constituye una finalidad legítima. El problema es si las competencias materiales de la Comunidad de Madrid permiten además que su legislador defina cuándo la propia Administración autonómica puede ocupar la posición procesal de acusador popular.

Los títulos competenciales invocados por Madrid

La Comunidad de Madrid fundamentó su ley en las competencias reconocidas por su Estatuto de Autonomía.

El preámbulo invoca competencias exclusivas sobre patrimonio histórico y cultural, deporte y ocio y espectáculos públicos, además de facultades de desarrollo legislativo relativas a montes, protección del medio ambiente, ecosistemas y espacios naturales protegidos.

La finalidad declarada por el legislador autonómico es complementar la actuación del Ministerio Fiscal y permitir que la Administración madrileña intervenga en procedimientos relacionados con bienes e intereses públicos situados dentro de sus ámbitos competenciales.

La controversia se sitúa así en la frontera entre competencias sustantivas autonómicas y competencia procesal estatal.

La excepción de las “especialidades procesales”

El artículo 149.1.6ª CE no establece una reserva procesal estatal absolutamente cerrada.

La propia Constitución contempla las especialidades procesales necesarias que se deriven de las particularidades del Derecho sustantivo autonómico.

Esta excepción será relevante para el análisis constitucional. El Tribunal deberá determinar si las habilitaciones creadas por Madrid pueden justificarse como una consecuencia necesaria de sus competencias materiales o si, por el contrario, alteran una cuestión propiamente procesal reservada al Estado.

Esa distinción puede otorgar a la futura sentencia una proyección que vaya más allá de los tres sectores incluidos en la Ley 1/2026, porque permitirá precisar el margen de las comunidades autónomas para atribuir a sus Administraciones nuevas facultades de intervención en procedimientos penales.

La suspensión no equivale a una declaración de inconstitucionalidad

Uno de los aspectos que exige mayor precisión es el efecto de la admisión del recurso.

El artículo 161.2 de la Constitución establece que el Gobierno puede impugnar ante el Tribunal Constitucional disposiciones y resoluciones adoptadas por órganos de las comunidades autónomas y que la impugnación produce su suspensión.

Por ello, la suspensión acordada no supone que el Tribunal haya efectuado ya una valoración definitiva —ni siquiera una declaración anticipada— sobre la constitucionalidad de la Ley 1/2026.

La propia información del Tribunal Constitucional subraya que el Pleno se limitó a admitir el recurso y suspender la norma tras la invocación del artículo 161.2.

La Constitución dispone además que el Tribunal deberá ratificar o levantar la suspensión en un plazo no superior a cinco meses.

Por tanto, pueden producirse dos decisiones jurídicamente distintas: una relativa al mantenimiento o levantamiento de la suspensión provisional y otra, posterior, destinada a resolver el fondo del recurso de inconstitucionalidad.

Una controversia con alcance más amplio

El asunto excede el conflicto concreto entre el Gobierno central y la Comunidad de Madrid.

La futura resolución puede precisar quién posee competencia para determinar la legitimación procesal de una Administración autonómica como acusador popular y qué alcance debe reconocerse a la excepción de las especialidades procesales del artículo 149.1.6ª CE.

También permitirá delimitar la relación entre dos planos diferentes del Estado autonómico: por una parte, la competencia de una comunidad para proteger materias como el medio ambiente, el patrimonio cultural o los espectáculos públicos y, por otra, la competencia estatal para estructurar las reglas del proceso penal.

La Ley 1/2026 aprobada por la Asamblea de Madrid parte de la premisa de que una habilitación autonómica específica puede permitir ese ejercicio de la acción popular. El recurso estatal obliga ahora al Tribunal Constitucional a decidir si esa habilitación encuentra suficiente cobertura en el sistema de distribución de competencias.

Por el momento, el Pleno no ha resuelto esa cuestión.

Ha admitido el recurso y ha dejado suspendidos los preceptos impugnados mientras continúa el procedimiento.

La distinción resulta fundamental: suspender una ley autonómica como consecuencia de la invocación del artículo 161.2 CE no equivale a declararla inconstitucional.

El verdadero problema que deberá resolver el Constitucional es otro: si la competencia autonómica sobre el bien que se pretende proteger permite también atribuir a la Administración regional una nueva posición dentro del proceso penal, o si esa decisión pertenece al ámbito de la legislación procesal reservado al Estado.