El estado de excepción no prohíbe debatir ni aprobar por 2/3 la Ley de Reforma Parcial

El numeral III del artículo 140 de la Constitución es claro: "La reforma de la Constitución no podrá iniciarse mientras esté vigente un estado de excepción". De su lectura surge una pregunta lógica: ¿en qué momento se inicia la reforma de la Constitución? La reforma total o parcial está integrada por una serie de actuados jurídicos que culminan con el referendo aprobatorio. Por tanto, cabe preguntarse: ¿en qué etapa del proceso puede considerarse jurídicamente que se inicia una reforma parcial?

Para determinar el alcance de esta prohibición debemos acudir al artículo 411.II de la propia Constitución, que establece que la reforma parcial podrá iniciarse "por iniciativa popular, con la firma de al menos el veinte por ciento del electorado; o por la Asamblea Legislativa Plurinacional, mediante ley de reforma constitucional aprobada por dos tercios del total de los miembros presentes".

La Constitución señala taxativamente el momento de inicio en las dos vías que determina, e identifica en cada una el acto que permite considerar iniciada la reforma:

En la iniciativa popular, el proceso se inicia cuando el Órgano Electoral verifica y da por válida la obtención de las firmas correspondientes a, al menos, el veinte por ciento del electorado. Antes de ese momento existen actuaciones preparatorias: los promotores presentan su propuesta, se verifican los requisitos legales, las preguntas pasan por el control de calidad y de constitucionalidad y, una vez obtenida la autorización, se procede a la recolección de firmas. Ninguna de estas actuaciones constituye, por sí misma, el inicio de la reforma. Son actos preliminares, necesarios para llegar al momento determinante: alcanzar y acreditar el respaldo mínimo del veinte por ciento del electorado. Mientras se desarrollan esas etapas preparatorias no puede sostenerse que la reforma ya se haya iniciado. El momento jurídicamente relevante es aquel en que el órgano electoral verifica y da por válida la obtención del 20 % del electorado. Es en ese momento, y no en otro, donde comienza formalmente el proceso de reforma parcial por iniciativa popular. Si continúa vigente el estado de excepción, el procedimiento debe quedar suspendido: eso significa que queda suspendida, la remisión del informe del Tribunal Electoral a la Asamblea Legislativa, la aprobación de la ley de convocatoria a referendo aprobatorio y todos los actos posteriores ya no se realizan mientras esté vigente el estado de excepción.

En la iniciativa de la Asamblea Legislativa ocurre algo similar. El artículo 411.II establece que la reforma parcial puede iniciarse mediante una Ley de Reforma Constitucional aprobada por dos tercios de los miembros presentes. Antes de alcanzar esa votación no existe todavía una reforma constitucional formalmente iniciada: existe un proyecto de ley en consideración de la Asamblea. Su presentación, discusión, modificación, negociación y tratamiento legislativo constituyen etapas previas. El momento decisivo es la aprobación de la Ley de Reforma Constitucional por dos tercios de los miembros presentes. A partir de esa aprobación se inicia el procedimiento de reforma parcial y, si el estado de excepción está vigente, todo el proceso queda paralizado: no se puede continuar con la remisión al Tribunal Electoral de la ley de reforma para el control de calidad de las preguntas, el control de constitucionalidad, la ley de convocatoria a referendo, el referendo constitucional aprobatorio, etc. Todo ese procedimiento deberá esperar hasta la finalización del estado de excepción.

Esta distinción tiene una consecuencia fundamental. El artículo 140.III no establece que durante un estado de excepción esté prohibido debatir una propuesta de reforma constitucional, ni que esté prohibido aprobar por dos tercios la propuesta de reforma parcial. Por ello, afirmar que el estado de excepción impide automáticamente el tratamiento de las iniciativas de reforma supone extender la prohibición constitucional más allá de su texto.

La Asamblea puede debatir un proyecto, analizarlo, modificarlo y someterlo a votación. Una iniciativa legislativa puede continuar su debate durante el estado de excepción y llegar incluso a la votación destinada a determinar si alcanza los dos tercios. Si obtiene esa mayoría, se habrá producido precisamente el acto que la Constitución identifica como inicio de la reforma. A partir de ese momento, el procedimiento posterior deberá quedar suspendido mientras permanezca vigente el estado de excepción.

No se trata de una cuestión meramente semántica. Distinguir entre debate, actos preparatorios e inicio formal permite determinar qué actuaciones están constitucionalmente impedidas y cuáles pueden continuar.

La conclusión es concreta: el estado de excepción no impide debatir una reforma constitucional; impide que la reforma se inicie. Y la propia Constitución establece cuándo ocurre ese inicio: cuando se valida el 20 % de las firmas en la iniciativa popular o cuando la Asamblea Legislativa aprueba por dos tercios la Ley de Reforma Constitucional. Cualquier interpretación que sostenga lo contrario desnaturaliza el sentido de la norma y restringe indebidamente la función deliberativa del órgano legislativo.