Redacción
El primer punto crítico se encuentra entre la Ley 2410 de 2002 y la reforma constitucional aprobada mediante la Ley 2631 de 2004.
La Constitución vigente exigía que la necesidad de reforma fuese determinada previamente y con precisión, y disponía que el Congreso posterior debía ajustar la reforma a lo establecido por aquella Ley de Necesidad. La Ley 2410 estableció un procedimiento concreto de reforma y referendo. No creó una Asamblea Constituyente dotada de potestad para efectuar una reforma total.
Sin embargo, en febrero de 2004, durante el gobierno de Carlos Mesa, la Ley 2631 introdujo precisamente aquello que la Ley de Necesidad no había previsto en esos términos: una Asamblea Constituyente como titular privativa de la reforma total de la Constitución.
No fue una modificación menor. Cambió el sujeto encargado de producir una transformación constitucional completa y abrió una vía constituyente que no aparecía en la formulación previamente delimitada. En términos sencillos: primero se fijó una ruta jurídica y después, cuando esa ruta dejó de servir a la agenda política, se la reemplazó por otra.
Aquella modificación ocurrió además dentro de un contexto en el cual las movilizaciones de octubre de 2003 habían convertido la Asamblea Constituyente en una exigencia central de la así denominada “Agenda de Octubre”. El propio Carlos Mesa ha explicado que su gobierno asumió como compromiso político la convocatoria constituyente después de la caída de Gonzalo Sánchez de Lozada. Estudios contemporáneos describen igualmente cómo demandas originadas en las movilizaciones sociales pasaron a convertirse en agenda gubernamental.
Aquí aparece una característica que acompañaría todo el proceso: el hecho político comenzaba a preceder a la construcción jurídica destinada a hacerlo posible.
La Asamblea se convirtió primero en una exigencia política. Después se buscó acomodar el ordenamiento constitucional para hacerla jurídicamente viable. El procedimiento no dirigía la transformación: la transformación política exigía que el procedimiento se pusiera a su servicio.
Y esta modificación no pasó inadvertida. La reforma de 2004 fue impugnada sosteniéndose que el Congreso había excedido la Ley de Necesidad y ejercido competencias que no le correspondían. La controversia no recibió una sentencia de fondo que despejara definitivamente esa cuestión. La duda, por tanto, no fue resuelta: simplemente quedó enterrada bajo el peso de los acontecimientos.
Posteriormente, la Ley 3364 de 2006 convocó formalmente a la Asamblea Constituyente y estableció reglas expresas para su funcionamiento: sede en Sucre, duración determinada, sesiones públicas y aprobación del texto bajo reglas de mayorías previamente fijadas.
Pero nuevamente las normas comenzaron a adaptarse durante el desarrollo del propio proceso.
Cuando la Asamblea no consiguió terminar su trabajo dentro del plazo previsto, el Congreso aprobó la Ley 3728, ampliando su funcionamiento hasta diciembre de 2007. Más adelante, cuando la crisis de Sucre hacía inviable continuar las sesiones en las condiciones originales, otra ley —la 3792— modificó la regulación para permitir que la Presidencia de la Asamblea convocara sesiones en cualquier punto del territorio nacional.
El patrón se repetía: cuando el procedimiento encontraba un obstáculo político, se cambiaba el procedimiento. La regla dejaba de ser una regla y se convertía en una pieza móvil, ajustable hasta que encajara con el resultado deseado.
La controversia sobre la capitalidad mostró todavía con mayor claridad este deterioro de las reglas de deliberación. En agosto de 2007, una mayoría vinculada al MAS logró retirar de la agenda constituyente el tratamiento de la capitalidad plena mediante una resolución adoptada en circunstancias procedimentales tan controvertidas que una Sala de la Corte Superior de Chuquisaca llegó posteriormente a dejarla sin efecto. La exclusión provocó una profunda crisis y paralizó durante meses el funcionamiento de la Asamblea.
La disputa salió de los recintos deliberativos y pasó a las calles.
Las movilizaciones comenzaron a rodear físicamente el proceso constituyente. Organizaciones campesinas, cocaleras, indígenas y sindicales llegaron a Sucre con el propósito declarado de garantizar la continuidad de la Asamblea. Fuentes contemporáneas documentaron la llegada de miles de integrantes de movimientos sociales y organizaciones afines al Gobierno y al MAS.
La deliberación constitucional comenzó así a convivir con una presión social oficialista de enorme magnitud. Ya no se trataba únicamente de persuadir a los representantes: se trataba de rodearlos, intimidarlos y hacerles entender que la “voluntad popular” tenía una versión armada de presión callejera.
En noviembre de 2007 se llegó a uno de los episodios más anómalos de todo el proceso. La Asamblea trasladó sus deliberaciones al Liceo Militar de La Glorieta, en las afueras de Sucre, rodeada de fuerzas de seguridad y de miles de integrantes de organizaciones sociales afines al Gobierno. Una parte sustancial de la oposición no participó y, en medio de graves enfrentamientos en la ciudad, el proyecto fue aprobado “en grande”.
Pocos días después, el Congreso modificó la Ley de Convocatoria para permitir que la Asamblea sesionara fuera de Sucre.
La siguiente estación fue Oruro.
Allí, entre el 8 y el 9 de diciembre de 2007, 411 artículos fueron considerados en una sesión que duró aproximadamente catorce horas. Los artículos se agruparon en bloques, se realizó un debate sumamente abreviado y se procedió a sucesivas votaciones hasta aprobar prácticamente todo el proyecto.
Eso no se parece a una deliberación constitucional seria. Se parece mucho más a una carrera contra el reloj, con el texto constitucional tratado como un paquete que debía despacharse antes de que la realidad política volviera a estorbar.
Después ocurrió otro episodio jurídicamente relevante.
El texto pasó a una Comisión de Concordancia y Estilo. Esa comisión introdujo modificaciones antes de la entrega definitiva del proyecto. Sin embargo, el propio Reglamento de la Asamblea preveía que el texto final salido de esa instancia debía retornar a la plenaria para una aprobación por dos tercios.
La cuestión de si aquella aprobación final se produjo conforme al Reglamento constituye una de las irregularidades procedimentales más precisas de todo el proceso constituyente. No es una objeción retórica ni una incomodidad política: es la pregunta elemental de si el texto que se presentó como resultado de la Asamblea fue realmente aprobado por el órgano y con la mayoría que las propias reglas exigían.
Pero las anomalías no terminaron con la clausura de la Asamblea.
En febrero de 2008 el oficialismo llevó al Congreso la convocatoria a los referendos constitucionales. La sesión parlamentaria estuvo rodeada por un cerco de campesinos, indígenas y mineros, varios de ellos identificados por fuentes contemporáneas como organizaciones afines al MAS. Legisladores opositores no pudieron ingresar al Congreso; hubo agresiones y detonaciones de dinamita. En esas circunstancias la mayoría oficialista aprobó las consultas para el 4 de mayo.
Es difícil encontrar una representación más gráfica del problema institucional: una norma constitucional siendo aprobada dentro de un Parlamento físicamente cercado, mientras parte de sus miembros era impedida de ingresar. Si eso se presenta como normalidad democrática, entonces la palabra “normalidad” ha perdido por completo su significado.
Pero además existía una irregularidad jurídica objetiva. La Ley del Referéndum exigía un plazo mínimo de noventa días entre la convocatoria y la votación.
El plazo aprobado no lo cumplía.
La Corte Nacional Electoral, mediante la Resolución 013/2008, suspendió la organización de los referendos y exigió una nueva convocatoria que respetara los noventa días establecidos legalmente.
Meses más tarde se produjo un nuevo intento.
El Gobierno de Evo Morales dictó el Decreto Supremo 29691 para convocar nuevamente el referendo constitucional.
La Corte Nacional Electoral volvió a negarse a ejecutarlo, esta vez porque entendía que semejante convocatoria necesitaba una ley del Congreso y no podía realizarse mediante Decreto Supremo.
Dos intentos sucesivos de llegar al referendo encontraron, por tanto, objeciones jurídicas del propio órgano electoral. No fueron obstáculos inventados por la oposición ni excusas de última hora: fueron reparos institucionales formulados por la autoridad encargada de organizar la consulta.
La solución definitiva apareció en octubre de 2008, pero introdujo otra anomalía constitucional de enorme relevancia.
El artículo 232 de la Constitución entonces vigente afirmaba que la reforma total era potestad privativa de la Asamblea Constituyente.
Sin embargo, mediante la Ley 3941, el Congreso interpretó ese artículo en el sentido de atribuirse facultad para realizar “ajustes” al texto producido por la Asamblea.
La palabra “ajustes” funcionó como un eufemismo jurídico de extraordinaria utilidad política. Allí donde la Constitución hablaba de potestad privativa de la Asamblea, el Congreso encontró una puerta lateral para intervenir el texto. No era una reforma, aparentemente; era un “ajuste”. No era asumir una competencia ajena; era interpretarla. El lenguaje, como suele ocurrir cuando se quiere maquillar una extralimitación, fue convocado para hacer presentable lo que de otro modo resultaba difícil de defender.
Y esos ajustes no quedaron en el plano teórico.
La Ley 3942, que finalmente convocó el referendo para el 25 de enero de 2009, reconoció expresamente que el documento sometido al voto popular era el proyecto presentado por la Asamblea “con los ajustes establecidos por el H. Congreso Nacional”. La misma norma incorporó formalmente esas modificaciones al texto constitucional.
El resultado resulta jurídicamente llamativo: una Constitución cuya reforma total pertenecía constitucionalmente de manera “privativa” a la Asamblea terminó siendo modificada por el Congreso antes de ser presentada al electorado.
Dicho sin rodeos: el órgano que no tenía la potestad privativa terminó corrigiendo, recortando y reescribiendo el producto del órgano que supuestamente sí la tenía. Y todo ello fue presentado como una simple operación de “concordancia” institucional, como si cambiar el contenido de una Constitución fuera comparable a corregir una errata tipográfica.
Y todavía existía otra circunstancia.
Cuando el Congreso aprobó el 21 de octubre de 2008 la convocatoria al referendo, estaba vigente desde el 12 de septiembre un estado de sitio en Pando.
La Ley 2769 del Referéndum establecía expresamente que no podía convocarse un referendo durante la vigencia de un estado de sitio. La propia preocupación llegó a ser reconocida públicamente por legisladores oficialistas, que anunciaron que la medida excepcional debía levantarse precisamente porque la legislación impedía la convocatoria mientras estuviera vigente.
Sin embargo, la ley de convocatoria fue sancionada antes de que el estado de sitio fuera levantado.
La secuencia es difícil de interpretar como un simple descuido administrativo. La prohibición estaba escrita, la situación excepcional era conocida y la incompatibilidad fue advertida públicamente. Aun así, la convocatoria se aprobó primero y el obstáculo jurídico se dejó para después. Otra vez, el hecho político por delante; la legalidad, corriendo detrás con la tarea de encontrar alguna explicación.
Toda esta secuencia permite observar un patrón.
Desde la reforma de 2004 hasta la convocatoria de octubre de 2008, las reglas jurídicas fueron reiteradamente tensionadas por hechos políticos consumados.
La Asamblea Constituyente se incorporó a la Constitución después de convertirse en una exigencia de la «movilización social». Cuando el plazo legal resultó insuficiente, fue ampliado. Cuando la sede se convirtió en un obstáculo, se modificó la regla territorial. Cuando la oposición y el oficialismo no consiguieron coexistir dentro de las sesiones, la Constituyente terminó deliberando bajo protección militar y presión callejera. Cuando el primer referendo chocó con los plazos de la legislación electoral, la Corte Electoral tuvo que detenerlo. Cuando se intentó convocarlo por decreto, volvió a intervenir la Corte. Cuando el texto necesitó nuevos acuerdos políticos, el Congreso se otorgó mediante una ley interpretativa potestad para modificarlo. Y cuando la convocatoria chocó con un estado de sitio vigente, se aprobó de todos modos, como si la prohibición legal fuera apenas una sugerencia incómoda.
Y en diversos momentos del proceso, particularmente ya bajo el Gobierno del MAS, la presión de organizaciones sociales afines al oficialismo dejó de ser un elemento exterior a las instituciones y se transformó en un instrumento directamente dirigido a condicionar su funcionamiento. El episodio del Congreso cercado en febrero de 2008 constituye probablemente su expresión más evidente.
Éste es el aspecto que merece ser recordado cuando se estudia el origen jurídico de la Constitución de 2009.
No basta mirar el resultado del referendo y refugiarse en la fórmula tranquilizadora de que “el pueblo votó”. El voto popular no convierte automáticamente en regular todo lo que ocurrió antes. Una consulta puede ser aprobada por la mayoría y, aun así, llegar a ella después de un proceso plagado de extralimitaciones, presiones, incumplimientos y maniobras institucionales.
Antes del 25 de enero de 2009 existió una larga sucesión de reformas, ampliaciones, reinterpretaciones, cambios de sede, sesiones extraordinarias, presiones callejeras, intervenciones legislativas, convocatorias frustradas y modificaciones del propio proyecto.
En demasiadas ocasiones la legalidad no marcó previamente el camino de la política; fue la política, una vez creado el hecho consumado, la que obligó a buscar después una fórmula jurídica capaz de sostenerlo.
Ésa es probablemente la irregularidad más profunda de todas: el proceso constituyente no se limitó a interpretar las reglas existentes. Las dobló, las desplazó y, cuando fue necesario, las reemplazó hasta obtener el resultado político buscado. Luego se pidió al país que aceptara el producto final como si el camino recorrido hubiera sido impecablemente constitucional.
No se puede tapar el sol con un dedo. La Constitución de 2009 nació de un proceso políticamente impulsado, jurídicamente forzado y repetidamente acomodado a posteriori. El referendo no borra las ilegalidades ni convierte la presión en procedimiento.
